Наука на вертикали

Сергей Синяков, директор КамчатНИРО в 1998–2002 и 2007–2008 годах, – один из наших самых активных читателей. В 2017 году Сергей Анатольевич оставил работу в государственных институтах, но продолжает следить за ситуацией в отрасли. Мы часто переписываемся, обмениваясь мнениями. Наш недавний с ним разговор затронул ряд вопросов. Речь в том числе зашла о реформе отраслевой науки, которую превращают в очередную «вертикаль власти». Мы решили из этой части разговора подготовить отдельную публикацию. 

Напомним читателям, что в 2018 году приказом Минсельхоза к ФГБНУ «ВНИРО» в форме филиалов присоединили все 12 региональных (ранее самостоятельных) НИИ Росрыболовства от Калининграда до Камчатки, переставших быть юридическими лицами, а приказом Росрыболовства утвержден новый устав ВНИРО c 28 филиалами.На всю Россию остался один рыбохозяйственный НИИ.

Далее – мнение об этом Сергея Синякова.

Это крупнейшая и самая радикальная организационная реформа рыбохозяйственной науки за всю историю. Приказам такого масштаба обязательно должны предшествовать документы правительственного и ведомственного уровня, декларирующие их необходимость, цели, ожидаемые результаты, а также публикации СМИ, отражающие дискуссию по их поводу. А дискуссия перед такими приказами непременно была бы, поскольку региональные администрации и коллективы НИРО могли не разделять идею превращения самостоятельных институтов в филиалы.

Но свидетельств существования таких документов и проведенных дискуссий обнаружить не удалось, хотя деятельность рыбохозяйственной науки планируется многими документами правительственного и ведомственного уровня с названиями «Концепция…», «Стратегия…», «Государственная программа...» и т. п.

В Приказе Росрыболовства от 13 апреля 2010 года N 330 «Об утверждении Концепции развития рыбохозяйственной науки в Российской Федерации до 2020 года» о необходимости объединения институтов как о перспективной задаче не упомянуто.

В Приказе Росрыболовства от 30.03. 2009 года N 246 «Об утверждении Стратегии развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года» также нет стратегической цели преобразовании региональных институтов в филиалы ВНИРО.

В течение 5 лет, предшествующих этому преобразованию, вышло 8 постановлений Правительства под общим названием «Государственная программа Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса». Ни в одном их них, начиная с Постановления от 7.03.2013 № 315 и заканчивая Постановлением от 30.03.2018 № 380, не намечено объединение институтов, хотя куда менее важные события планировались, например, количество выставок с участием Росрыболовства.

Ежегодно Росрыболовство проводит Коллегию, где подводит итоги года, намечает планы на следующий год и издает «Публичную декларацию целей и задач Федерального агентства по рыболовству» на наступающий год.

Но ни в материалах Коллегии по итогам 2017 г. и задачам на 2018 г. (http://fish.gov.ru/files/documents/ob_agentstve/kollegiya/itogi_2017_zadachi_2018.pdf), ни в протоколе ее поручений (http://fish.gov.ru/files/documents/ob_agentstve/kollegiya/protokol_1_290518.pdf), ни в публичной декларации на 2018 г., (http://fish.gov.ru/files/documents/otkrytoe_agentsvto/plan-otchet/2017/public_decl_2017.pdf) не заявлен план объединения институтов в 2018 г.

Отсутствие каких-либо следов в правительственных и ведомственных планирующих документах показывает, что идея присоединения институтов к ВНИРО была кулуарной, ее инициаторы не имели серьезных объективных аргументов для преобразования самостоятельных институтов в филиалы ВНИРО и по этой причине хотели избежать публичного планирования и дискуссии. Этот вывод подтверждается документами.

В Приказе Минсельхоза от 23.07.2018 №322 о присоединении институтов и Приказе Росрыболовства от 15.10.2018 г. № 627 об утверждении устава ВНИРО какое-либо обоснования необходимости присоединения отсутствует.

Уже после приказа №322 пресс-служба Росрыболовства 26 июля 2018 года опубликовала его обоснование: «Реорганизация позволит сконцентрировать научные силы и средства для проведения базовых и перспективных исследований в области рыболовства и аквакультуры, а также повысить эффективность расходования бюджетных средств отраслевой наукой за объединения ее материально-технической базы.

Эти меры позволят обеспечить инновационный рывок деятельности, запланированной государственной программой Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса» и обеспечит должное выполнение положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

Ранее на ВНИРО уже были возложены полномочия головной научной организации, что позволило улучшить деятельность подведомственных организаций. Однако современные вызовы (глобальные и региональные климатические изменения, приводящие к резкому изменению величины запасов водных биоресурсов, необходимость опережающего развития аквакультуры, рост конкуренции в мировом рыболовстве) требуют повышения эффективности рыбохозяйственной науки и создания не только научной, но также административно-хозяйственной и финансовой вертикалей.» (http://fish.gov.ru/press-tsentr/novosti/23701-na-baze-vniro-budet-sozdan-edinyj-nauchno-issledovatelskij-tsentr-rybokhozyajstvennogo-kompleksa-rossii ). (Орфография документа сохранена – С.С.)

Однако опубликованное обоснование никоим образом не объясняет, зачем надо было присоединять региональные институты к ВНИРО.

Первый абзац про «сконцентрировать научные силы и средства» попросту нелогичен.

Во-первых, для слаженной совместной работы НИРО, расположенных на Тихоокеанском, Северном, Западном и Южном бассейнах, надо не «сконцентрировать научные силы и средства» в Москве, а, наоборот, оптимальным образом распределить их по районам деятельности и координировать работу.

Во-вторых, механизмы координации работы региональных НИРО давно существуют. Это Управление науки и другие подразделения аппарата Росрыболовства, а также давно отлаженная координация между ВНИРО как ведущей организациейи бассейновыми НИРО по всем направлениям научной деятельности от организации экспедиционных исследований сырьевой базы до методических подходов к оценке и прогнозированию. Координация между институтами подробно регламентирована приказом Росрыболовства от 4 марта 2015 г. N 185 «О головном научно-исследовательском институте Федерального агентства по рыболовству». Присоединение не внесет ничего полезного в действующий механизм, создаст дублирование управленческих действий, усилит субъективизм решений, снизит уровень обратных связей в системе управления отраслевой наукой и ее эффективность в целом.

Второй абзац про «инновационный рывок деятельности, запланированной государственной программой Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса»» – это универсальный набор слов на новоязе «эффективных менеджеров», лишенный конкретного содержания, а потому пригодный для вставки в любой текст.

Кроме того, никакого «инновационного рывка деятельности» действовавшей на момент присоединения государственной программой «Развитие рыбохозяйственного комплекса» (постановление Правительства от 30.03.2018 г. № 380) на период 2018 – 2020 гг. не планировалось, поскольку средств для этого не предусматривалось. Общий объем бюджетного финансирования всей госпрограммы на 2018 – 2020 гг. сохранялся на уровне 11,7 млрд рублей, (в 2015 г. было 13,4 млрд рублей), в том числе подпрограммы «Наука и инновации» на уровне 4,06 – 4,09 млрд рублей (в 2015 г. было 4,26 млрд рублей). (http://docs.cntd.ru/document/557042262).

Указанные в госпрограмме измеряемые показатели научной деятельности также никаких планов «инновационного рывка деятельности» не отражали и не отражают.

Государственной программой «Развитие рыбохозяйственного комплекса» (постановление Правительства от 18.12.2014 г. № 1416) на период 2014 – 2020 гг. планировалось ежегодное выполнение 61,7 тысяч биоанализов. (http://fishcom.ru/files/documents/otraslevaya_deyatelnost/ekonomika_otrasli/gos_programma/Postanovlenie-1416_ot_18_dekabrya_2014.pdf.).

Следующей госпрограммой на 2018 – 2020 гг. планировалось ежегодное выполнение в 3,28 раз меньшего количества биоанализов – 18,8 тысяч (постановление Правительства от 30.03.2018 г. № 380).

Следующей государственной программой «Развитие рыбохозяйственного комплекса» (постановление Правительства от 31.03.2020 г. № 394 ) на период 2019 – 2024 гг. планировалось ежегодное выполнение всего 9,6 тысяч биоанализов, что в 6,43 раза меньше, чем в 2014 – 2016 гг. (http://www.fish.gov.ru/files/documents/otraslevaya_deyatelnost/ekonomika_otrasli/gos_programma/pp_rf_270319_324.pdf).Последовательно планируемое госпрограммами снижение в 6,43 раза ежегодного объема получаемых в экспедициях научных данных, мерой чего является количество измерений, в том числе, биоанализов, никак не может свидетельствовать о планировании «инновационного рывка».

И самым убедительным примером расхождения «инновационных» слов и дел является положение с научно-исследовательским флотом. По официальной отчетности Росрыболовства количество морских научно-исследовательских судов (НИС) за 2014 – 2019 гг. сократилось с 21 до 16 единиц (на 31,3 %) и положение дел определяется ведомством как «кризисное». Однако ни в одном из постановлений Правительства, утверждавших государственные программы «Развитие рыбохозяйственного комплекса», нет строки показателей, планирующих модернизацию и строительство НИС в 2014 – 2024 гг.

Это означает, что в охватываемый госпрограммами период 2014 – 2024 гг. бюджетного или иного финансирования для строительства государственного научного флота не нашлось и до 2024 г. не планируется ввод в строй ни одного НИС. Однако для строительства рыбопромыслового флота избранным частным компаниям государственные деньги нашлись в виде «квот под киль», государственного субсидирования (пост. Правительства от 27.12.2019 № 1917) и иных мер квазибюджетной поддержки, единственным донором которых является рядовой налогоплательщик. Во всех упомянутых постановлениях Правительства есть строка ввода в строй новых рыбопромысловых судов, построенных с государственной поддержкой (постановлением Правительства от 31.03.2020 г. № 394 в 2019 – 2023 гг. планируется ввод в строй 33 судов), но нет строки ввода в строй хотя бы одного НИС, вплоть до 2024 г.

Поскольку показатели инновационного развития рыбохозяйственной науки отсутствуют в программе «Развитие рыбохозяйственного комплекса», аргумент Росрыболовства о необходимости объединения институтов для запланированного этой программой «инновационного рывка» не соответствует действительности.

Третий абзац о необходимости создания «административно-хозяйственной и финансовой вертикалей» показывает, что инициаторы объединения очень хотели создать эти вертикали, но еще больше хотели скрыть причины их создания. Мне трудно объяснить, каким образом «климатические изменения, приводящие к резкому изменению величины запасов водных биоресурсов, необходимость опережающего развития аквакультуры, рост конкуренции в мировом рыболовстве» требуют создания «вертикалей». Думаю, что авторы этого «аргумента» также не смогут это сделать.

Документы показывают, что Росрыболовство сформулировало цель присоединения так – создание «научной, административно-хозяйственной и финансовой вертикалей», но оно не смогло объяснить, зачем это нужно. Не смогло, потому что интересы создателей вертикали (сосредоточить во ВНИРО все деньги, имущество и решения рыбохозяйственной науки) невозможно представить как интересы рыбохозяйственной науки.

Подлинные причины создания вертикали, конечно же, не «климатические», а исключительно денежно-имущественные.

По материалам Коллегии Росрыболовства от 29.03.2018 г. до установления вертикали в 13 самостоятельных НИРО в 2017 г. работали 4607 сотрудников, в том числе 490 (10,6 %) во ВНИРО. (http://fish.gov.ru/files/documents/ob_agentstve/kollegiya/itogi_2017_zadachi_2018.pdf).

Годовое бюджетное финансирование всех НИРО составляло около 4 млрд рублей, а ВНИРО – около 500 млн рублей (12,5 %) (http://www.vniro.ru/files/rybokhosyajstvennaya_shkola/2015/glubokovsky_yang2015.pdf). Кроме бюджетного в распоряжении региональных НИРО было внебюджетное финансирование в виде доходов по хоздоговорам, оцениваемое в размере около 30 % бюджетного.(http://fishkamchatka.ru/articles/exclusive/30181/).

Около 90 % имущества рыбохозяйственной науки (морские и речные НИСы, здания с земельными участками в самых дорогих районах городов от Владивостока до Калининграда, опытные производства и пр.) рыночной стоимостью многие миллиарды рублей находились в распоряжении региональных НИРО, а не ВНИРО.

Уже после присоединения институтов к ВНИРО Госпрограммой «Развитие рыбохозяйственного комплекса» (постановление Правительства от 27.03.2019 г.) бюджетное финансирование рыбохозяйственной науки на 2019 и 2020 годы было увеличено до 5,375 млрд рублей и 5,511 млрд рублей соответственно.

Следовательно, создание «вертикали» лишило региональные НИРО права распоряжения денежными средствами в размере около 6 млрд рублей ежегодно (с учетом поступлений по договорам) и имуществом с многомиллиардной рыночной стоимостью, передав это право ВНИРО. Это главный и единственный неопровержимый результат «вертикали».

Будет ли это полезно отрасли? Мое мнение – нет!

Исхожу из следующих сомнений.

Первое сомнение. Рассмотренные выше обоснования инициаторов «вертикали» («сконцентрировать научные силы и средства»,«обеспечить инновационный рывок деятельности», ответить на«глобальные и региональные климатические изменения») оказались не соответствующими действительности или малопонятными.

Второе сомнение. Присоединение институтов не создало ничего нового, кроме административной, научной и финансовой вертикали прямого действия в управлении отраслевой наукой. Концентрация финансовых и административных ресурсов в одних руках теоретически может быть полезной для воплощения проектов государственного масштаба, но только если есть сам проект и во главе его стоит личность научного и человеческого масштаба, сопоставимая с С.П. Королевым или И.В. Курчатовым.

В данном случае нет ни «проекта» (формулировка «обеспечить инновационный рывок деятельности» на проект не тянет), ни личности.

Если региональные институты возглавляют специалисты, имеющие многолетний опыт работы в рыболовстве и рыбохозяйственной науке, то всю вертикаль возглавляет не имеющий опыта ни в рыболовстве, ни в рыбохозяйственной науке «эффективный менеджер». Снижение профессионального уровня первого лица вертикали до границы «ниже средне-вертикального» не позволяет ему увидеть главные направления развития и сосредоточения ресурсов и не способствует решению задач отрасли. Когда большими средствами распоряжается неподготовленный для этого руководитель, хорошо не бывает. Свежий пример – вертикаль «эффективного менеджера» Д. О. Рогозина и достижения инженера И. Маска.

Третье сомнение – планы идеологов создания вертикали.

Они изложены в публикации «Реформирование рыбохозяйственной науки», вышедшей 20.04.2015 г.в связи с изданием приказа Росрыболовства от 4 марта 2015 г. N 185 «О головном научно-исследовательском институте Федерального агентства по рыболовству». (http://www.vniro.ru/files/rybokhosyajstvennaya_shkola/2015/glubokovsky_yang2015.pdf).

Хотя данный Приказ не присоединял институты к ВНИРО, в публикации уже использовался термин «вертикаль» и формулировались ее задачи.

В разделе публикации «Новые возможности, открываемые реформой» к таковым отнесли «Устранение источника субъективизма в оценке запасов и прогнозе ОДУ».

Это означает, что до «вертикали» директор или специалист регионального НИРО мог иметь и отстаивать точку зрения, отличную от руководства ВНИРО (т. е. «субъективизм»), а после «вертикали» – нет. Раньше было: «Госдума – не место для дискуссий», а теперь: «ВНИРО – не место для дискуссий». С этим невозможно согласиться.

В разделе «Что делать науке?» первой поставлена задача «Ограничить затратные методы сбора информации (учетные съемки) и перенести акцент на экономичные методы сбора информации, через систему научного наблюдения и промысловой статистики».

Сразу возникает два вопроса. Первый вопрос – научный: почему ставится задача сокращения сбора первичных данных, принципиально противоречащая никем доказательно не оспариваемой современной парадигме рыбохозяйственной науки? Эта парадигма описана в работах отечественных (в первую очередь В. П. Шунтова) и зарубежных ученых. (В. П. Шунтов «Управление морскими биологическими ресурсами – это пока все еще мечта, а не реальность» (Изв. ТИНРО. — 2004, — Т. 137. — С.232 -240); В. П. Шунтов, О. С. Темных «Иллюзии и реалии экосистемного подхода к изучению и управлению морскими и океаническими биологическими ресурсами» (Изв. ТИНРО.-2013. Т. 173. — С. 3 -29); О. А. Иванов «Смена парадигм в управлении рыболовством: от концепции к реализации?» (Изв. ТИНРО. – 2017. — Т. 190. С.3 -17); Rothschild B.J., Beamish R.J. On the future of fisheries science II Fish & Fisheries. — Springer Science+Business Media, Netherlands, 2009. — Ser. ЗІ. — P. i-ii.).

Очень кратко и очень упрощенно суть этой парадигмы в следующем.

1. Объект промысла необходимо рассматривать как элемент морской экосистемы, а прогноз состояния объекта промысла как прогноз состояния этой экосистемы.

2. Глубокие проработки биологии отдельных единиц запаса «в принципе не могли и не могут компенсировать дефицит представлений экосистемного плана» (Шунтов, 2004 год).

3. «одновидовые модели управления промысловыми объектами в многовидовом окружении и динамичной среде свой потенциал исчерпали, поэтому нужно не их улучшение, а разработка новой системы представлений (парадигмы), основанных на экосистемном мышлении и понимании» (Rothschild, Beamish, 2009 год, Шунтов, Темных, 2013 год).

4. Объем собираемых и анализируемых в настоящее время данных о морских экосистемах очень недостаточен для понимания и прогнозирования их состояния: «Реальный же уровень знаний остается очень далеким от того, чтобы управление природными процессами стало осмысленным и действительно осуществимым». Вследствие этого «нет в активе науки оправдывающихся долгосрочных прогнозов»(Шунтов, 2004 год).

5.«При решении задачи управления морскими биоресурсами, которая сводится к согласованию промысла с функционированием экосистемы, возникает и неопределенность предсказаний результатов (прогноз, моделирование будущего). Самый очевидный и результативный способ избавиться от этой неопределенности состоит в постоянном мониторинге «поведения» экосистемы. Причем следует отслеживать не косвенные параметры, а непосредственные, прямые показатели ее состояния, получаемые при проведении комплексных морских съемок на судах. И альтернативы этому нет» (Иванов, 2017 год).

Таким образом, предложение инициаторов вертикали «ограничить учетные съемки» прямо противоречит современной парадигме рыбохозяйственной науки и направлены на отставание, а не развитие.

Второй вопрос – административный: почему при концентрации всех средств в одних руках, которая по замыслу ее инициаторов должна «повысить эффективность расходования бюджетных средств отраслевой наукой», первоочередному сокращению подлежат самые научно важные и необходимые расходы на учетные съемки, без которых невозможно по-настоящему инновационное развитие, а о сокращении других расходов предложений нет?

Четвертое сомнение – неприятие «вертикали» научными коллективами.

Мне неизвестны публикации, в которых коллективы положительно оценивают реорганизацию, вызванную присоединением. Зато известны с отрицательными оценками как со стороны присоединенного, так и со стороны присоединившего института. («Прямой подлог и обман Президента РФ» — http://fishkamchatka.ru/articles/exclusive/29999/; «Как во ВНИРО науку убивали» –http://fishkamchatka.ru/articles/exclusive/28127/, «Как во ВНИРО науку убивали-2 или продолжение следует» – http://fishkamchatka.ru/articles/exclusive/28219/).

Поскольку непосредственно научная деятельность ведется не административным аппаратом, а научными сотрудниками, их мнение очень важно.

Суть несогласия научных коллективов с последствиями присоединения в публикациях сводится к следующему.

1. В связи с присоединением унифицируется штатное расписание ВНИРО и других НИРО. В результате во ВНИРО кратно возрастает численность АУП и затраты на него (на 150 млн рублей в год), во всех институтах, включая ВНИРО, в 2-3 раза снижается число научных сотрудников, значительную часть которых переводят во вспомогательный персонал.

2. В результате существенно снижается уровень заработной платы значительной части научных сотрудников, возрастает разрыв в оплате труда рядовых работников и администрации институтов, сужается тематика, снижается объем и качество научных исследований.

Пятое сомнение – риторика руководства ВНИРО и отрасли в отношении региональных НИРО после их присоединения.

В интервью директора ВНИРО о результатах работы рыбохозяйственной науки в 2019 году «Структура ВНИРО работает как часы» название ВНИРОупомянуто 21 раз, а названия ПИНРО, ТИНРО, КамчатНИРО, СахНИРО, МагаданНИРО, АтлантНИРО – ни разу (http://fish.gov.ru/press-tsentr/novosti/29402-struktura-vniro-rabotaet-kak-chasy).

В материалах Коллегии Росрыболовства 2020 года, подводящих итоги 2019 года и намечающих планы на 2020 год, ВНИРО упомянуто 35 раз, а указанные выше НИРО – ни разу. (http://fishcom.ru/files/documents/ob_agentstve/kollegiya/itogi_kollegii_2019.pdf).

Но все НИС и 90 % работников по-прежнему работают в региональных НИРО. Значит свыше 90 % работы в 2019 году проделано не ВНИРО, а региональными НИРО, имеющими, как и ВНИРО, заслуженные имена и почти столетнюю историю.

Однако отсутствие упоминания названий не случайно: строители «научной вертикали» видят НИРО как безымянных сборщиков данных для ВНИРО – центрального офиса «структуры ВНИРО». Научный процесс, объем и финансирование сбора данных «центральный офис» намерен «оптимизировать» по аналогии со здравоохранением. Некоторые направления «оптимизации» («устранение субъективизма», сокращение учетных съемок) строители вертикали уже обозначили (см. выше «Сомнение 3).

«Оптимизация», негласной целью которой является перераспределение финансовых потоков от научного к административному звену вертикали, приведет к сокращению финансирования, штатного расписания, объема и тематики исследований региональных НИРО и, следовательно, деградации рыбохозяйственной науки в целом.

Предложенную передачу научно-исследовательского флота единому оператору (Минобрнауки) нельзя рассматривать отдельно от разрушительного, по моему мнению, присоединения институтов к ВНИРО.

Практику закрепления НИС за бассейновыми институтами считаю правильной. Она обеспечивала оптимальное пространственное распределение НИС, соответствующее распределению исследуемых ресурсов, координацию совместного использования НИС бассейновыми НИРО, исключала излишние бюрократические настройки и связанные с этим расходы, позволяла максимально привязать деятельность НИС к выполнению тематического плана НИРО.

Передача флота в Минобрнауки создаст дополнительную бюрократическую непрофессиональную надстройку, увеличит расходы и снизит оперативность управления.

До настоящего времени наибольшим научно-исследовательским флотом владел ТИНРО-центр, экс-директор которого Л. Н. Бочаров считает передачу флота единому оператору бесполезной имитацией деятельности (https://fishnews.ru/interviews/740). Разделяю его оценку.

Инициаторы передачи флота единому оператору не привели объективных аргументов необходимости этого. В этом верный признак аферы.