Регулирование по понятиям, как альтернатива законодательству

Мы продолжаем обсуждать судьбу рыбной отрасли и отраслевой науки с Сергеем Синяковым, экс-директором КамчатНИРО. В этот раз мы предложили Сергею Анатольевичу такие вопросы. Была ли раньше и есть ли сейчас у отраслевых НИИ независимость (от приказов сверху, бизнес-интересов и т. д.)? Усиливается ли влияние субъективных обстоятельств на решения рыбохозяйственной науки? Насколько сильно лоббирующее давление в рыбной отрасли вообще и представляет ли оно опасность? Приходилось ли нашему собеседнику соглашаться на решения, которые противоречили его убеждениям, во время работы в КамчатНИРО и ВНИРО?

Вот как отвечает на наши вопросы Сергей Синяков.

Росрыболовство руководит рыбохозяйственными НИИ и определяет условия работы рыбной промышленности, то есть бизнес- интересов. Следовательно, рыбохозяйственная наука прямо подчиняется Росрыболовству через «приказы сверху» и зависит от бизнес-интересов через Росрыболовство.

Поскольку рыбохозяйственная наука обеспечивает деятельность рыбного хозяйства (его хозяйствующих субъектов), то зависит от их бизнес-интересов уже на стадии планирования: «Заказ отраслевой науке генерируется с учетом интересов бизнеса» (Л. Бочаров, fishnews.ru/interviews/740.).

Принципы взаимодействия рыбохозяйственной науки с органом исполнительной власти в области рыболовства (Минрыбхоз СССР, Росрыболовство России) и рыбохозяйственными предприятиями не изменились со времен СССР.

Вместе с тем рыбохозяйственная наука, как всякая наука, обладает независимостью, которую можно сравнить с независимостью суда.

Суд производит судебные решения. Если судебные решения соответствуют принципам права, нормам законодательства и судебной этике, суд независим.

Рыбохозяйственная наука производит научные решения в виде прогнозов, обоснований, рекомендаций, экспертных заключений и пр. По отношению к «приказам сверху» и «бизнес-интересам» эти решения обладают научным суверенитетом и относительной правовой силой, которая выражается знакомой участникам «рыбных» совещаний фразой: «наука сказала…».

Если научные решения соответствуют критериям научного знания и научной этики, суть которой выразил еще Аристотель («Платон мне друг, но истина дороже»), наука независима; если противоречат – зависима от «приказов сверху», «бизнес-интересов» и других факторов. Случаев некомпетентности и добросовестного заблуждения я не рассматриваю.

Судебные и научные решения объединяют два критерия: а) наличие обоснования; б) соответствие выводов обоснования (решения) содержанию обоснования.

В случае несоответствия одному из критериев решение является необоснованным и не может быть отнесено ни к правовым (судебным), ни к научным.

Я провожу аналогию научных и судебных решений не только в силу сходства механизма их выработки, но и потому, что научные решения рыбохозяйственной науки часто становятся основанием отраслевых нормативно-правовых документов и тем самым обретают правовой характер.

Вот факт. ФГБНУ «ВНИРО» по договору с предприятиями разработал орудие лова – обметные сети, протоколом Ученого совета № 81 от 30 ноября 2015 года рекомендовал к применению. ДВНПС протоколом от 30 октября 2015 года также рекомендовал их. Росрыболовство присвоило им код ОСМ, свидетельствующий о соответствии технологическим, экологическим и иным требованиям.

Однако протоколом № 3 от 25 января 2016 года Ученый совет ВНИРО без научного обоснования отозвал свою же рекомендацию обметных сетей с формулировкой: «2. В связи с решением совещания под руководством заместителя Министра сельского хозяйства – Руководителя Федерального агентства по рыболовству И.В. Шестакова от 21 января 2016 г. отозвать решение биологической секции Ученого совета ФГБНУ «ВНИРО» от 30 ноября 2015 года № 81.». В переводе с протокольно-канцелярского на язык прямого смысла формулировка предельно кратка и ясна: «Заменить решение Ученого совета решением зам. министра».

В дальнейшем уже свое решение по запрету применения обметных сетей в Правилах рыболовства для Дальневосточного бассейна (Приказ Минсельхоза от 19.04.2016 № 152) Росрыболовство обосновало решением протокола № 3 от 25.01.2016 Ученого совета ВНИРО, т.е. исполнение собственного указания институтом выдало за научное обоснование своего решения (Письмо Росрыболовства от 08.02.2016 № 598-ВС/У-04).

«Научное» обоснование запрета применения орудия лова в Правилах рыболовства для Дальневосточного бассейна получилось таким: «Заменить решение Ученого совета решением зам. министра. Обосновать решение зам. министра решением Ученого совета». Очевидно, что данное решение Ученого совета является необоснованным и не может быть отнесено ни к научным, ни к правовым.

В результате 16 среднетоннажных судов в 2016 – 2020 годах не вели промысел тихоокеанских лососей в исключительной экономзоне РФ, несмотря на заключенные договоры с государством и ежегодно выделявшиеся квоты.

Это типичный пример, когда решения науки опирались не на критерии научного знания и научной этики, а на приказы сверху. В таких случаях «наука» всегда окажется «крайней», поскольку исполненные ею «приказы сверху» будут выданы за научное обоснование этих самых приказов: «наука сказала».

Я привел известный мне случай. Думаю, есть и другие. Поэтому я не считаю рыбохозяйственную науку независимой от приказов сверху, бизнес-интересов.

«Приказы сверху», исполнение которых требует нарушения критериев научного знания и научной этики, не появляются и не исполняются без причины в виде бизнес-интересов. Поэтому отделить подобные приказы от бизнес-интересов невозможно.

Но надо понимать, что опосредованные через «приказы сверху» «бизнес-интересы» касаются только управленческих решений, обосновываемых рыбохозяйственной наукой.

Деятельность самой рыбохозяйственной науки – это ежедневная добросовестная работа тысяч научных работников в экспедициях и лабораториях. Эта работа и ее результаты в виде научных отчетов безусловно соответствуют критериям научного знания и научной этики. На этапе cбора данных и подготовки отчетов (то есть непосредственно научной деятельности) результаты научной работы и бизнес-интересы не соприкасаются.

Но как только результаты научной деятельности используются для обоснования управленческих решений (распределения квот, установления ограничений в правилах рыболовства, экспертных заключений и пр.) они попадают в область конкурирующих между собой бизнес-интересов и могут стать инструментом недобросовестной конкуренции.

Если это происходит, то непосредственными объектами влияния «бизнес-интересов» и «приказов сверху» и субъектами их реализации как правило становятся директор НИРО и непосредственный исполнитель, подготовивший по поручению директора тот или иной обосновывающий документ.

Таким образом, деятельность рыбохозяйственной науки независима от «приказов сверху» и «бизнес-интересов» на стадии научных исследований и может быть зависима на стадии использования научных результатов для подготовки управленческих решений.

Научными исследованиями в рыбном хозяйстве заняты около 5 тысяч научных и технических работников. Политику преобразования научных результатов в управленческие решения в каждом НИРО определяют от нескольких до нескольких десятков человек, а в масштабах России – вряд ли более, чем 150 – 200 человек. У этих людей есть право выбора решения. Выбор этих людей определяет степень независимости рыбохозяйственной науки от «приказов сверху» и «бизнес-интересов».

Что касается влияния «субъективных обстоятельств» на решения и оценки НИРО, то под ними следует подразумевать влияние субъективных интересов («бизнес-интересов»), реализуемых, как правило, через «приказы сверху».

Субъективные обстоятельства всегда влияли на оценки и выводы НИРО. Поэтому вопрос не в факте, а степени влияния. Если степень влияния требует нарушения критериев научного знания и научной этики, можно утверждать, что влияние есть. Если нет, то – нет.

По моим наблюдениям влияние «субъективных обстоятельств» резко усилилось, начиная с 2015 года. До этого «субъективные обстоятельства» можно было рассматривать как попытки обойти установленные нормы права или научного процесса для достижения субъективных целей (то есть, как отклонение от нормы).

В 2015 году масштаб лоббирующих ресурсов возрос настолько, что субъективные обстоятельства стали заменять нормы. При этом основной удар субъективных обстоятельств пришелся на рыбохозяйственное законодательство (закон о рыболовстве), а рыбохозяйственную науку задело рикошетом.

В 2015 году произошло знаковое событие – заседание Госсовета (19 октября) на тему «О развитии рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации». Я состоял в редакционной комиссии и готовил экономическую часть доклада Госсовету.

Главным спором между рыбаками и Росрыболовством был «исторический принцип», закрепивший за каждым предприятием на 10 лет неизменную долю (%) общей квоты промысла, согласно его вылову за прежние годы. Принцип установлен федеральным законом о рыболовстве 2004 года и принят рыбаками как справедливый.

Росрыболовство добивалось его пересмотра и введения нового вида квот («под киль») за счет изъятия из общей квоты не менее 20%. «Квоты под киль» распределялись по критериям чиновников. Ведомство объясняло необходимость этого нововведения модернизацией флота и социальной отдачей.

Рыбаки, представленные большинством предприятий и ВАРПЭ, объединяющей более 70% производства отрасли, возражали, утверждая, что «квоты под киль» – лозунг прикрытия чиновничьего передела квот, а утрата 20% квот для некоторых предприятий сделает промысел нерентабельным.

Приведенная в докладе статистика показывала, что рыбаки полностью выполняли производственные и социальные задачи, поэтому оснований для пересмотра исторического принципа нет.

Уловы выросли с 3,06 млн тонн в 2004 году до 4,4 млн тонн в 2014 году (год, предшествовавший Госсовету), инвестиции в основной капитал – с 2,3 млрд рублей до 10,2 млрд рублей (в 4,4 раза), душевое потребление рыбопродукции – с 12 до 16 кг.

Рыбаки обеспечивали внутренний рынок по минимальным ценам. Рост цены производителей на мороженую рыбу (основной вид потребляемой продукции) в 2004 – 2014 годах составил 217%, что в 1,94 меньше инфляции (420%) и намного меньше роста цен основных компонентов себестоимости: в 1,33 раза – дизтоплива (288%), в 1,6 раза – машинного масла (347%), в 1,15 раза – электроэнергии (249%), в 1,31 раза – тепловой энергии (286%). Цена рыбы росла в 1,32 раза медленнее цены мяса крупного рогатого скота (288%), в 1,55 раза – молока (337%), в 1,26 раза – картофеля (274%).

Правительство поддерживало «исторический принцип». Его первый зампред В. Зубков на вопрос о «квотах под киль» еще в 2011 году заявил: «Потрясений и передела в отрасли не будет. Вносить в закон о рыболовстве изменения в части перераспределения долей квот не планируем» (http://www.fishnews.ru/mag/articles/9701).

О необоснованности пересмотра «исторического принципа» упоминал и руководитель Управления Президента России по деятельности Госсовета. На обсуждении доклада Госсовету в июле 2015 года он заявил, что итоговые выводы доклада о пересмотре «исторического принципа» противоречат приведенным в докладе показателям отрасли и будто взяты из другого источника.

Однако про необоснованность забыли, Госсовет поддержал «квоты под киль», которые ввели федеральным законом от 3.07.2016 года № 349-ФЗ. Неизвестно, решат ли декларируемую задачу обновления флота «квоты под киль». Авторитетными профессионалами высказано много сомнений на этот счет. (https://kamgov.ru/minfin/news/kamcatskie-rybaki-namereny-obratitsa-k-rukovodstvu-strany-s-prosboj-ne-dopustit-vvedenia-kvot-pod-kil-1087; http://murmansk.bezformata.com/listnews/kvoti-pod-kil-ribaki/7740644/).

Зато известно, что изъятие квот у всех в пользу избранных повлечет разорение мелких и средних предприятий, рост монополизации, сузит пространство закона за счет расширения пространства чиновника.

Госсовет сделал очевидными два факта.

Первый в том, что содержание и смысл научного обоснования не имеет значения, если противоречит мощному лоббирующему ресурсу. При его наличии необходимые выводы можно «приставить» к тексту любого содержания, хоть к телефонному справочнику

Второй факт в том, что на закон о рыболовстве нельзя полагаться как на гарант стабильности отношений и защиты законных интересов в области рыболовства. Закон утратил свойства нормы (устойчивость и объективность) и приобрел свойства «субъективного обстоятельства».

Следующая после Госсовета попытка использования закона о рыболовстве как «субъективного обстоятельства» не заставила долго ждать. Это «передел» крабовых квот через аукцион в целях «обновления краболовного флота». Победители известны. Ими будут самые крупные держатели капитала в силу запредельной стоимости квот. Малые и средние разорятся или уйдут в браконьерство. Срочность и чрезвычайность постановки проблемы обновления крабового флота очень сомнительна. Крабы – самый востребованный и рентабельный ресурс, в отношении которого не стоит вопрос, где взять флот для его освоения. Однако вопрос поставлен и решен.

«Крабовые поправки» в закон о рыболовстве внесены Федеральным законом от 1 мая 2019 года № 86-ФЗ.

По-видимому, следует ждать «лососевых поправок».

Результатом интереса к использованию «субъективных обстоятельств» в качестве нормы стало совещание «Как совместить в рыбопромышленной отрасли устойчивые правила игры и развитие? Анализ альтернатив регулирования в отрасли», прошедшее 19 октября 2018 года в Высшей школе экономики (ВШЭ).

«Устойчивые правила игры» – это законодательство. Энциклопедия определяет закон как «необходимое, существенное, устойчивое, повторяющееся отношение между явлениями в природе и обществе. Понятие закон родственно понятию сущности». (https://dic.academic.ru/dic.nsf/politology/1050/%D0%97%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD).

Без устойчивости нет закона и законодательства. Следовательно, без метафоры «устойчивые правила игры» тема совещания звучит так: «Как совместить в рыбопромышленной отрасли законодательство и развитие? Анализ альтернатив законодательству в отрасли».

По «инновационному» противопоставлению устойчивости законодательства «развитию рыбопромышленной отрасли» к ВШЭ вопросов нет. Название отражает отрасль. На зеркало не пеняют.

«Анализ альтернатив законодательству в отрасли», по моему мнению, не требуется. Альтернатива законодательному регулированию хорошо известна – это регулирование по понятиям.

Противопоставление устойчивости законодательства развитию на уровне совещания в ВШЭ означает, что в российской рыболовстве есть «бизнес-интересы», желающие снизить устойчивость законодательства «в целях развития». Это свидетельствует о запредельно высоком уровне лоббирования в отрасли.

Но до какой степени можно снизить устойчивость законодательства? Может ли оно быть «неустойчивым»? Что такое «неустойчивое законодательство»? Если Энциклопедия определяет, что «понятие закон родственно понятию сущности», то неустойчивое законодательство – это неустойчивая сущность. Она многообразна. Но один ее пример хорошо известен и называется воровской этикой, в которой воровство одновременно и грех, если брать у своих, и доблесть – если у чужих.

Закон – это область устойчивых сущностей, а беззаконие – неустойчивых. Размывать границу между ними гибельно для общества и государства.

Но «квоты под киль», крабовые аукционы свидетельствуют, что российское рыболовство в кильватере происходящих в стране событий дрейфует в область неустойчивых сущностей. В этой области государственные гарантии (закрепление долей квот, договоры с государством и пр.) ничего не значат, действие нормы закона в любой момент может быть прекращено и заменено на противоположное, одно и то же орудие лова одновременно является разрешенным и запрещенным.

Тяготясь законодательством, Росрыболовство с помощью ВШЭ озвучило проблему его совместимости с «развитием отрасли» и поиска «альтернатив». Если проблему решат, то «развитие» Росрыболовства и отрасли будет происходить независимо от законодательства и строго в соответствии с «субъективными обстоятельствами».

С учетом этого вопрос «влияния субъективных обстоятельств на оценки и выводы НИРО» становится решаемым непосредственно руководством Росрыболовства, хотя и не снимается с повестки жизни институтов. Каждый сотрудник и директор НИРО сами определяют для себя границы возможного. Но преобразование ранее самостоятельных институтов в филиалы ВНИРО (административно-научная вертикаль) катастрофически усиливает роль «субъективных обстоятельств», связанных с Росрыболовством и ВНИРО.

Во время моей работы в КамчатНИРО и ВНИРО мне приходилось сталкиваться с ситуациями, когда участие в решениях надо было сопоставлять с убеждениями.

Например, в 2008 году в Камчатском крае проводился конкурс по закреплению рыбопромысловых участков. Я был членом конкурсной комиссии. Ко мне обращались предприятия с жалобами на несправедливость критериев конкурса. В частности, на то, что расстояние от места лова до места обработки улова считалось по проведенной по карте прямой линии, а не по протяженности реального транспортного маршрута. В таком случае предприятие, обладавшее большими обрабатывающими мощностями, расположенными на другом побережье Камчатки, выигрывало у предприятия, обладавшего небольшими мощностями непосредственно у места вылова. Жалобы были справедливыми, поскольку доставлять улов на обработку по прямой через полуостров можно было только на вертолете, что невозможно на практике. Были и другие объективные жалобы. Я их поддерживал, хотя и безрезультатно. Тем не менее, я остался в составе конкурсной комиссии, поскольку идея конкурса – закрепить за пользователями участки на 10 и более лет – была правильной, несмотря на сомнительность некоторых критериев, несправедливость к ряду его участников, не обладавших достаточными финансовыми и лоббистскими ресурсами.

Если говорить о периоде работы в КамчатНИРО, то мне не довелось столкнуться с такими противоречиями критериям научного знания и научной этики, которые делали бы невозможным участие в принятии решений.

Во время работы во ВНИРО (2013 – 2017 годы) я столкнулся с такими противоречиями и мне пришлось покинуть институт, к большинству сотрудников которого я испытываю уважение как к людям и специалистам.

Первой причиной стало расхождение с руководством ВНИРО и Росрыболовства по Закону о запрете дрифтерных сетей от 29.06.2015 г. № 208-ФЗ.

Второй причиной стало публичное расхождение с позицией ВНИРО и Росрыболовства по вопросу российского промысла тихоокеанских лососей в ИЭЗ РФ после запрета дрифтерных сетей. На этот промысел в 2016 – 2020 годах ежегодно выделялась квота (около 11,5 тыс. тонн), но промысел не велся, поскольку Росрыболовство препятствовало и препятствует его проведению путем запрета использования всех орудий лова за исключением трех заведомо непригодных для лова тихоокеанских лососей в ИЭЗ РФ, одно из которых отсутствует в отраслевом справочнике орудий лова, и, следовательно, является запрещенным.

Третьей причиной стало мое участие в суде в качестве эксперта с позицией, противостоящей Росрыболовству.