Право на ресурс и ресурс права

7 – 8 октября состоялись первые (в рамках нового законодательства) аукционы по продаже долей квот на вылов краба. Это усилило дискуссию о распределении и эффективности использования водных биоресурсов. Наша газета также принимает в ней участие. В этот раз мы пригласили к разговору кандидата биологических наук, старшего советника программы по устойчивому рыболовству WWF России Константина Згуровского.

– Константин Александрович, сегодня в распределении водных биоресурсов России главную роль играет «исторический принцип» (долгосрочное закрепление ресурсов). Этот принцип существует только в нашей стране или он давно известен в мире?

– «Исторический принцип» является аналогом режима управления ресурсами, основанного на праве собственности (right based management – RBM). Первая программа RBM для промышленного рыболовства была реализована в 1970-х годах на исландском промысле сельди. Наилучших результатов в его применении удалось добиться как при промышленном многовидовом траловом промысле в Британской Колумбии (Канада), так и при кустарном промысле в Эквадоре.

Система на основе права на ресурс базируется в большей степени на интересе правообладателя. Правообладатели, которые имеют большую заинтересованность в сохранении ресурса, мотивированы взять на себя больше ответственности за управление ресурсом и заботу о нем, так как как здоровые популяции рыб дают возможность выловить больше. На этой основе можно регулировать размер и производительность рыболовного флота, количество дней на промысле, общую вместимость трюмов судов и количество используемых орудий лова, совершенствовать орудия и способы лова, делая их более эффективными и экологически безопасными.

Исследования показывают, что программы RBM позволяют повысить общую экономическую эффективность рыболовства и безопасность для рыболовных предприятий. Сезоны промысла становятся более предсказуемыми, в результате чего более стабилен и безопасен рынок труда, растет рентабельность.

– Что дала система долгосрочного наделения ресурсами рыбной отрасли России?

– В нашей стране «исторический принцип» позволил рыбацким компаниям планировать свою деятельность на перспективу, строить и модернизировать флот. Предприятия, обладающие квотами на долгосрочной основе, уже заложили ряд новых судов, модернизируют старые суда, устанавливают на них новое оборудование, строят перерабатывающие мощности. Нужно признать, что определенную положительную роль сыграло введение инвестиционных квот, хотя механизм их применения, видимо, нуждается в существенном совершенствовании.

Увы, наши рыбаки не в полной мере использовали данную возможность. Очевидно, они не были уверены в том, что ресурсы у них не заберут. И надо сказать, их опасения подтверждаются.

Кроме того, есть примеры того, как «исторический принцип» мотивирует российский рыбный бизнес заботиться о ресурсе. Так, добытчики минтая добровольно взяли на себя обязательство по ограничению выхода икры минтая, за что они и были наказаны ФАС (на мой взгляд, совершенно необоснованно, так как эта мера была направлена на внешний, а не внутренний рынок!). Другой пример – несогласие рыбацкого сообщества с увеличением ОДУ минтая в некоторых районах промысла, что было продиктовано опасениями перелова и обрушения рынка.

– По мнению ФАС, «исторический принцип» превратил рыбную отрасль в закрытый клуб, куда невозможно попасть новым игрокам, а старые игроки концентрируют в своих руках большое количество долей квот. В других странах, где рыболовство играет важную роль в экономике, эта отрасль открыта для всех, кто хочет попробовать силы в морском промысле?

– Можно начать с того, что морской промысел – это весьма капиталоемкий, опасный и рискованный бизнес. Непрофессионализм здесь приводит к тяжелым последствиям. В некоторых странах, в том числе в Норвегии, выстраивают различные ограничения с целью недопущения в рыболовный бизнес случайных и непрофессиональных людей из нерыбацкой среды.

Как указывает ФАС, в России по прошествии времени квотами распоряжаются не те предприятия, которым они были выделены первоначально. Но это происходит на законном основании и ведет к повышению эффективности их освоения. К тому же чрезмерную концентрацию можно законодательно ограничить. А при аукционной продаже биоресурсов их собственниками становятся неизвестные владельцы денежных средств, в том числе из-за рубежа.

Нынешний порядок наделения квотами хозяйствующих субъектов имеет недостатки, но не те, о которых говорит ФАС.

– Если недостатки все-таки есть, как, на ваш взгляд, следует усовершенствовать «исторический принцип»?

– Мне представляется, что совершенствование «исторического принципа» может заключаться в увеличении платы за ресурс, как определенная компенсация в случае отказа от проведения аукционов. Кроме того, можно обсудить возможное применение в России лучших практик зарубежного опыта. Его примеры я вам сейчас приведу.

В ЮАР до 1998 года квоты распределялись на долгосрочной основе. При этом министерство рыбного хозяйства внедрило индивидуальные переходные квоты (ITQ) с правом их аренды на определенный срок, после чего лимиты передаются государству. Предусмотрено, что права на вылов сдаются в аренду, но не продаются. Система ITQ предполагает относительно скромные масштабы государственного вмешательства, но не допускает концентрации прав на вылов у экономически сильных предприятий.

В США Совет по управлению рыболовством в северной части Тихого океана, который курирует все федеральное рыболовство в Северной Пацифике на расстоянии от трех до 200 миль от побережья Аляски, выделяет индивидуальные рыболовные квоты (IFQ) для промысла минтая в Беринговом море и добыче палтуса. Обладатель IFQ не имеет права собственности на рыбу в воде, но имеет гарантию доступа к ресурсу.

Также представляет интерес программа квот по развитию местных общин (CDQ) для промысла донных рыб в заливе Аляска. Эти квоты для 65 сел в пределах 50 миль от побережья Аляски составляет 10 процентов от общей квоты донных рыб. Программа была создана для содействия экономическому развитию в этих регионах, и статистические данные указывают на успех.

– Вы упомянули американский совет по управлению рыболовством в северной части Тихого океана. Это государственная структура или общественная?

– Такие советы в США являются аналогами наших научно-промысловых или рыбохозяйственных советов. В свое время мы (WWF) организовали поездку камчатских рыбаков на Аляску, чтобы познакомить их с деятельностью Совета по управлению рыболовством в северной части Тихого океана. На мой взгляд, это было полезно. Более того, я договорился с руководством этого совета, что такие встречи могут быть регулярными. Но сейчас в связи с политической обстановкой этот обмен, видимо, пока не очень актуален.

К сожалению, научно-промысловые или рыбохозяйственные советы играют у нас гораздо меньшую роль. Если бы их влияние было более существенным, то процесс распределения квот и долей квот мог бы стать более прозрачным и справедливым, с участием не только представителей власти и технических экспертов, но и правообладателей (владельцев судов и рыбаков).

– В 2002 году, когда государство впервые опробовало аукционы по продаже квот, вы с вашим коллегой Василием Спиридоновым написали статью «Рыба гниет с молотка». В ней вы привели доводы против такой практики распределения ресурсов. Можно ли эти доводы считать вновь актуальными, учитывая возврат аукционов в рыбный бизнес?

– Да. Компании, заплатившие за квоты непомерную цену, не смогут инвестировать деньги в строительство и модернизацию флота. По сути, эта система толкает рыбаков на перелов, чтобы покрыть дополнительные расходы на приобретение лотов в процессе аукционов. К тому же система аукционов никак не учитывает тот факт, что водные биоресурсы подвержены существенным флуктуациям численности.

Пока я не вижу оснований для оптимизма. Деньги, собранные на аукционах, поступят в общий бюджет РФ, а у компаний, существенно потратившихся на покупку долей квот, не будет ни возможностей, ни желания вкладываться в развитие, без гарантии получить квоты в долгосрочной перспективе.

На мой взгляд, использование мирового опыта может оказаться крайне полезным для дальнейшего обсуждения судьбы «исторического принципа», а управление на основе права рыбаков на ресурс может послужить теоретической основой для такого рода дискуссий с органами управления: Росрыболовством, Минсельхозом, Федеральной антимонопольной службой, законодательными и исполнительными органами федерального и регионального уровня.

Не претендуя на истину в последней инстанции и не являясь специалистом по управлению, я надеюсь на то, что рыбаки-практики и специалисты по управлению рыбной отраслью выскажут свое мнение по этому вопросу.

Кирилл МАРЕНИН